Javna agencija Republike Slovenije (v nadaljevanju: Agencija) je v letu 2024 zaključila dve raziskavi sektorja. Skladno z določbo 51. člena ZPOmK-2 lahko Agencija opravi raziskavo posameznega sektorja ali določenih vrst sporazumov v več sektorjih kadar togost cen ali druge okoliščine kažejo na verjetnost omejevanja ali izkrivljanja konkurence na ozemlju Republike Slovenije. Podatke, ki jih Agencija pridobi pri opravljanju raziskav, pa lahko Agencija uporabi tudi v svojih postopkih. Ker se je Agencija pri izvajanju svojih pooblastil seznanila z določenimi okoliščinami, ki so izkazovale prej omenjeno verjetnost omejevanja oziroma izkrivljanja konkurence v dveh sektorjih, se je odločila, da opravi dve raziskavi, in sicer (i) raziskavo trga dostave hrane preko digitalnih platform v Republiki Sloveniji in (ii) raziskavo sektorja daljinskega ogrevanja v Republiki Sloveniji. Glavne ugotovitve iz obeh raziskav Agencija povzema v nadaljevanju.
Raziskava trga dostave hrane preko digitalnih platform v Republiki Sloveniji
Agencija je uvedla raziskavo trga dostave hrane prek digitalnih platform v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: trg dostave hrane) z namenom pridobitve poglobljenega vpogleda v ta sektor ter ocene stanja konkurence na tem trgu. Cilj raziskave je bil izboljšati razumevanje trga z vidika konkurenčne politike.
V zadnjih letih je tudi na območju Republike Slovenije opaziti izrazito rast spletne prodaje različnih izdelkov, med drugim tudi naročanja hrane in drugih izdelkov na dom prek specializiranih digitalnih platform. Trg dostave hrane tako beleži stalno rast, ki jo je v veliki meri pospešila pandemija COVID-19 – prav v tem obdobju je trg doživel izrazito porast. Navade potrošnikov, pridobljene v času pandemije, so se v veliki meri ohranile tudi po njenem koncu, zato trg še naprej izkazuje konstantno rast na področju prihodkov in tudi števila uporabnikov – tako na strani ponudnikov hrane kot končnih potrošnikov.
Agencija je v okviru raziskave analizirala razmere na trgu dostave hrane v obdobju med letoma 2019 in 2023, pri čemer se je osredotočila predvsem na razmerja med upravitelji digitalnih platform za dostavo hrane in ponudniki hrane (restavracijami).
V obdobju analize sta bila na trgu prisotna predvsem dva mednarodna akterja, upravitelja digitalnih platform za dostavo hrane – Wolt in Glovo – ter nekatera domača podjetja, kot sta Ehrana in Lakom lačen. Izkazalo se je, da čeprav ponujajo digitalne platforme svoje storitve formalno na celotnem ozemlju Republike Slovenije, je njihovo dejansko delovanje pretežno osredotočeno na večja urbana središča, kjer je tudi največja koncentracija ponudnikov hrane in uporabnikov teh storitev.
Na podlagi ugotovitev iz raziskave je treba najpre izpostaviti odsotnost celovite regulative oziroma zakonodaje, ki bi sistematično urejala področje dostave hrane. Trenutno se na tem trgu uporabljajo splošna pravila relevantne zakonodaje, ki pa niso prilagojena njegovim specifičnim značilnostim in zato področja ne urejajo ustrezno ali dovolj celovito. Po mnenju Agencije obstaja potreba po oblikovanju posebnega regulativnega okvira ali vsaj po dopolnitvi in nadgradnji obstoječih pravil. Takšen okvir bi z jasnimi in pravičnimi pravili omogočil enakovredne pogoje za vse deležnike – upravitelje digitalnih platform, ponudnike hrane, dostavljavce in potrošnike – ter zagotovil dolgoročno stabilnost trga. Posebno pozornost bi bilo treba nameniti zaščiti bolj ranljivih udeležencev, na primer z ustrezno ureditvijo delovnih pogojev za dostavljavce hrane ali z zagotavljanjem varnosti hrane za potrošnike.
Upravitelji digitalnih platform se pri nastopanju na trgu soočajo s številnimi izzivi: hitrost, kakovost dostave, cene, natančnost in zanesljivost naročil so ključni dejavniki, ki vplivajo na izbiro potrošnika. Pomembna je tudi kakovostna uporabniška podpora, nenazadnje pa tudi prepoznavnost, razširjenost uporabe posamezne digitalne platforme in enostavnost njene uporabe. Za pridobivanje in zadrževanje uporabnikov so seveda ključne tudi promocijske akcije, nagrade za zvestobo, hitro reševanje morebitnih težav z naročili, raznolikost ponudbe in kakovost same storitve in hrane. Upravitelji digitalnih platform se v razmerju do ponudnikov hrane pogosto poslužujejo različnih ugodnosti (promocijske akcije, popusti, marketinške akcije ...), pri čemer morajo biti pri uporabi slednjih – predvsem z ozirom na svoj položaj na trgu – pazljivi, da delujejo skladno s konkurenčnopravno zakonodajo. Tudi stroški dostave so eden ključnih dejavnikov, ki pomembno vplivajo na izbiro potrošnika; upravitelji platform si zato ves čas prizadevajo znižati le-te, ob čemer morajo skrbeti za ohranjanje kvalitete storitev, kar seveda vpliva na višino provizij na tem trgu. Raziskava je potrdila, da ceno hrane sicer določajo ponudniki hrane sami, vendar upravitelji digitalnih platform preko provizij vsaj posredno vplivajo na ceno. Izpostaviti gre tudi, da če platforme ne ponujajo ugodnih pogojev za ponudnike hrane ali dostavljavce, lahko to zmanjša motivacijo slednjih za sodelovanje. Ključni element poslovnega modela platform so tudi dostavljavci hrane; večina teh je pogodbeno zaposlenih ali samozaposlenih, kar pomeni, da so delovni pogoji lahko različni in včasih so tako tudi obravnavani.
Agencija ocenjuje, da na predmetnem trgu še vedno obstaja prostor za širitev ponudbe restavracij in drugih prehrambenih storitev, predvsem na področju personalizirane izbire. Možnosti za rast se kažejo tudi v manjših mestih in ruralnih območjih, pri čemer postajajo vse pomembnejši tudi trendi trajnostnih rešitev. Ključne so tudi tehnološke inovacije, personalizacija uporabniške izkušnje, napredna orodja za sledenje dostavam ter uvedba različnih plačilnih metod. Napredne funkcionalnosti aplikacij predstavljajo priložnost, kjer lahko tudi slovenska podjetja najdejo prostor za inovacije in si tako pridobijo konkurenčno prednost.
V zaključku je treba še poudariti, da je odhod enega izmed pomembnih akterjev s trga v letu 2024 pomembno vplival na konkurenčno dinamiko, saj je trg postal še bolj koncentriran. Zaradi specifičnih značilnosti trga in predvsem njegovega obsega so ponudniki hrane dokaj omejeni pri izbiri platform za dostavo hrane, kar pomeni, da so v veliki meri odvisni od razpoložljivih ponudnikov in njihovih pogojev, če želijo doseči čim širši krog potrošnikov, predvsem od ponudnika, ki zaradi razširjenosti uporabe njegove platforme lahko doseže najširši krog uporabnikov storitev dostave hrane. Ob morebitnem zvišanju cen storitev se zdi, da bi številni ponudniki hrane težko ohranili sodelovanje na trenutni ravni, saj bi to za njih pomenilo dodatne izzive pri ohranjanju poslovanja, morebitna lastna dostava hrane, ki bi jo zagotavljali sami ponudniki hrane, pa za slednje ni ravno ekonomsko najbolj privlačna. Na trgu tako že dlje časa deluje upravitelj digitalne platforme, ki ima močan položaj. Zaradi narave trga, ki predvsem zaradi svojega obsega ni posebej privlačen za nove konkurente, se lahko ta položaj odraža v določeni samostojnosti upravitelja glede delovanja na trgu, kar lahko privede do tega, da tak udeleženec na trgu deluje neodvisno od konkurentov, strank in potrošnikov. Zato je pomembno, da se njegovo delovanje redno spremlja in ocenjuje – ne le s strani pristojnih organov, ampak tudi s strani uporabnikov storitev in drugih deležnikov. Agencija zato tudi v bodoče spodbuja vse, ki imajo informacije o morebitnih nepravilnostih oziroma drugih pomembnih okoliščinah/dejstvih na trgu, da jih posredujejo, z namenom zagotavljanja učinkovite konkurence in koristi za potrošnike.
Agencija še poudarja, da sta bila izvedba predmetne raziskave in oblikovanje zaključkov v veliki meri omejena zaradi pomanjkanja relevantnih podatkov, zlasti po izstopu enega od ključnih akterjev s trga. Kljub temu je Agencija pridobila dovoljšni vpogled v stanje trga, ki ji omogoča, da po podrobnejši analizi vseh relevantnih okoliščin po potrebi ukrepa v skladu s svojimi pooblastili.
Raziskava sektorja daljinskega ogrevanja v Republiki Sloveniji
Agencija je s ciljem boljšega razumevanja delovanja trgov ter predvsem zaradi indicev, da na trgu daljinskega ogrevanja obstajajo različne težave, domnevno povezane zlasti z enostranskim dvigom cen toplote končnim odjemalcem toplote s strani določenih upraviteljev distribucijskih sistemov toplote in ponudnikov toplote, uvedla raziskavo trgov daljinskega ogrevanja v Republiki Sloveniji.
Agencija je preko globljega vpogleda v delovanje sistemov daljinskega ogrevanja zlasti za leti 2022 in 2023 identificirala dejansko stanje na posameznih upoštevnih trgih ter potencialne težave. Za podrobnejši vpogled v delovanje sektorja daljinskega ogrevanja oziroma ugotavljanje dejanskega stanja na upoštevnih trgih je Agencija v okviru sektorske raziskave pridobivala podatke v skladu z določbami ZPOmK-2. Agencija je v preiskavi pridobljene podatke uporabila za analizo delovanja sektorja in razmer na upoštevnih trgih z vidika konkurenčno pravne politike.
Agencija je uvodoma ugotovila, da v Republiki Sloveniji ne obstaja enoten trg daljinskega ogrevanja. Zaradi pravne ureditve in tehničnih značilnosti vsak distribucijski sistem za oskrbo končnih odjemalcev s toploto predstavlja ločen upoštevni trg. Distribucijski sistemi med seboj niso povezani, saj tehnične značilnosti takšno povezovanje onemogočajo. Ključna ovira so toplotne izgube, ki nastajajo pri prenosu toplote na večje razdalje. Zaradi tega morajo biti proizvodni viri tople oziroma vroče vode nameščeni čim bližje končnim odjemalcem. Posledično med distribucijskimi sistemi ni konkurence, saj ta med njimi ni mogoča. Vsak distributer je edini ponudnik daljinskega ogrevanja s toplotno energijo na posameznem območju, kjer se distribucijski sistem za daljinsko ogrevanje nahaja. Oskrba s toplotno energijo iz distribucijskega sistema na posameznem območju distribucijskega sistema daljinskega ogrevanja predstavlja naravni monopol, vstop drugega ponudnika na trg pa ni mogoč.
Tudi zamenjava načina ogrevanja na večini območij, ki jih je analizirala Agencija, ni mogoča. Čeprav ogrevanje s toploto iz distribucijskih sistemov ni edini način ogrevanja, pa drugi načini ogrevanja zaradi sprejete zakonodaje (Zakon o oskrbi s toploto iz distribucijskih sistemov (ZOTDS), Zakon o spodbujanju rabe obnovljivih virov energije (ZSROVE), Zakon o učinkoviti rabi energije (ZURE), tudi nekateri odloki posameznih občin) v večini primerov ne predstavljajo ustreznega substituta ogrevanju s toploto iz distribucijskih sistemov.
Nadalje je Agencija ugotovila, da so ovire za vstop novega ponudnika oskrbe s toploto iz distribucijskega sistema na geografsko območje, na katerem sistem daljinskega ogrevanja še ne obstaja in bi le-ta moral na lastno pobudo ali pobudo občine zgraditi nov distribucijski sistem, proizvodno enoto in priključke do posameznih odjemalcev, relativno visoke. V kolikor bi novi ponudnik (nov distributer) oskrbe s toploto želel vstopiti na trg, bi moral zgraditi lastni distribucijski sistem daljinskega ogrevanja ter ga priključiti na priključke končnih odjemalcev. Navedeno pa predstavlja za potencialnega novega ponudnika toplote (distributerja) visoke vstopne stroške, zlasti v primerih, ko bi toploto proizvajal sam in bi v ta namen moral zgraditi tudi proizvodno enoto. Poleg tega pa iz podatkov, ki jih je Agencija prejela od lokalnih skupnosti, izhaja, da projekte izgradnje novega distribucijskega sistema (in potencialne proizvodne enote) praviloma bremenijo dolgi in zapleteni birokratski postopki, ki so povezani z gradnjo novega distribucijskega sistema (in potencialne proizvodne enote), zlasti glede umeščanja distribucijskega sistema v prostor, pridobivanja pravic na zemljiščih za gradnjo distribucijskega sistema in potencialne proizvodne enote (lastninska pravica, služnost), pridobivanja gradbenih dovoljenj, uporabnih dovoljenj ter izpolnjevanja drugih (npr. okoljevarstvenih) zahtev in pogojev, ki jih določajo gradbena, energetska in okoljska zakonodaja. Hkrati bi moral biti potek trase novega distribucijskega sistema tehnološko ustrezen in ekonomsko učinkovit, pri čemer ne gre spregledati dejstva, da je povračilna doba investicije v distribucijski sistem ogrevanja dolga. Za samo opravljanje dejavnosti daljinskega ogrevanja pa mora ponudnik pridobiti tudi soglasje občine (v primeru, ko izvaja dejavnost daljinskega ogrevanja kot tržno dejavnost) oziroma mora občina sprejeti odločitev, da bo novi ponudnik na območju občine dejavnost daljinskega ogrevanja s toploto opravljal kot gospodarsko javno službo.
Splošna primerjava cen toplote med različnimi ponudniki (distributerji) toplote iz distribucijskih sistemov daljinskega ogrevanja ni mogoča, saj gre za povsem ločene upoštevne trge z lastnimi zakonitostmi in pogoji delovanja. Cen toplote tako ni mogoče primerjati zaradi uporabe različnih energentov za proizvodnjo toplote oziroma kombinacije le-teh, različne dolžine, starosti in razvejanosti distribucijskih sistemov, različne gostote odjema in števila končnih odjemalcev na omrežju, različne količine proizvedene ter prodane toplote ter drugih okoliščin. Gostota odjema ima velik vpliv na oblikovanje končne cene toplote za oskrbo končnih odjemalcev iz distribucijskih sistemov. Vpliv gostote odjema je lahko celo tako velik, da lahko preseže visoke stroške zaradi izpustov CO2. V raziskavi je bila ugotovljena tudi pomembnost energenta, ki se uporablja za proizvodnjo toplote za distribucijske sisteme toplote, na višino cene distribucije in dobave toplote končnim odjemalcem (primerjave na podlagi cene značilnega gospodinjskega odjemalca večstanovanjske stavbe). Agencija opozarja, da imajo nekateri proizvajalci toplote, ki s toploto oskrbujejo sisteme daljinskega ogrevanja in cen nimajo reguliranih s strani Agencije za energijo, v pogodbah z distribucijskimi sistemi določbe o spremembah cene toplote glede na spremembe cene energenta, ki ga dejansko ne uporabljajo pri proizvodnji toplote, ampak glede na gibanje cen dražjega energenta za proizvodnjo toplote (npr. gibanje cen peletov namesto gibanja cen sekancev). Takšni primeri bi lahko vodili do prekomernih cen oskrbe končnih odjemalcev s toploto iz tega distribucijskega sistema.
Prav tako Agencija opozarja, da bi bilo smiselno ozaveščati končne odjemalce toplote v večstanovanjskih stavbah, da imajo možnost zahtevati račun za dobavljeno toploto za njihov del stavbe, ki bo pregleden, z vsemi postavkami obračuna, ob čemer pa mora bodisi upravnik bodisi druga pooblaščena oseba distributerju zagotoviti ustrezen razdelilnik stroškov ogrevanja. V veliko primerih oskrbe gospodinjskih odjemalcev z daljinsko toploto namreč končni odjemalci ne prejmejo računa neposredno od distributerja, ki je dobavitelj toplote, ampak od upravnika stavbe, ki razdeli skupni račun za porabljeno toploto celotnega večstanovanjskega objekta na vse etažne lastnike. Na ta način so končni odjemalci prikrajšani za del informacije o svojih stroških ogrevanja stanovanja in sanitarne vode, saj obračun stroškov ogrevanja pogosto ne vključuje vseh postavk in ne zadosti kriterijem transparentnosti obračuna in polne informiranosti potrošnika.
Ob vsem tem pa ne gre spregledati dejstva, da je zaradi pravne ureditve v ZOTDS, ZURE in ZSROVE ter visokih stroškov zamenjava načina ogrevanja otežena oziroma v večini celo onemogočena. ZSROVE namreč določa, da je zamenjava ogrevanja s toploto iz distribucijskega sistema za drug način ogrevanja možna zgolj in samo v primeru, če sistem daljinskega ogrevanja ni energetsko učinkovit in če odjemalec projektira in celovito energetsko prenovi stavbo v skoraj ničenergijsko stavbo. V Sloveniji je po podatkih Agencije za energijo kar 62 % distribucijskih sistemov daljinskega ogrevanja energetsko učinkovitih, kar pomeni, da odjemalci takšnih distribucijskih sistemov nimajo možnosti zamenjave načina ogrevanja. Četudi bi bila zamenjava načina ogrevanja zaradi neučinkovitega distribucijskega sistema dopustna na podlagi ZSROVE, ZOTDS in ZURE, pa lahko dodatne omejitve predpiše posamezna občina, ki lahko z odlokom določi ogrevanje s toploto iz distribucijskega sistema kot obvezni ali prednostni način ogrevanja na določenem območju občine.
Agencija je v okviru izvedbe te sektorske raziskave analizirala trge daljinskega ogrevanja v Republiki Sloveniji, morebitne podrobnejše analize posameznih trgov z namenom ugotavljanja domnevnih kršitev 8. člena ZPOmK-2 in 102. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) pa bo Agencija opravila v prihodnje, če se bo izkazala potreba oziroma bodo za to izpolnjeni pogoji.